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    【两委献策】“十三五”首次提出空间治理体系,如何做好技术和制度保障?
    2017-04-20
    导语

    为贯彻落实科学发展观,提高科学决策水平,国家环境咨询委员会和环境保护部科学技术委员会(简称“两委”)应运而生。“两委”成立以来,汇聚了一大批我国环境与发展领域的院士、专家和知名学者,从多视角、多层次、多维度为环保工作全面建言献策,在环境重大战略问题及解决群众身边突出环境问题等方面,发挥了重要的智库作用。基于此,环境保护微信公众平台(ID:HJBHZZ)特推出“两委献策”栏目,精选“两委”委员的重要观点及建议予以发布,以飨读者。

    面对我国全面建成小康社会的生态环境突出短板,《“十三五”生态环境保护规划》(以下简称《规划》)将环境质量改善作为核心目标,在首次明确了环境质量约束性指标的同时,也积极提出为人民提供更多优质生态产品的目标,回应公众的生态环境诉求,充分体现了政府的公共服务理念。为此,《规划》提出加快推进生态环境领域国家治理体系现代化,并首次提出建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。空间治理体系的提出是我国生态环境治理体系和国家治理体系的突破,为优质生态产品的有效供给提供了一套新的制度安排。

    构建空间治理体系的必要性


    1、构建空间治理体系是维护国家生态安全的要求
    《规划》强调空间管控,提出划定并严守生态保护红线,有利于维护国家生态安全。生态保护红线是在充分认识生态系统特征与演化规律的基础上,通过科学分析生态系统结构、过程、功能的相互联系和相互作用而划定的最小安全保护空间,其维护生态安全的作用具有不可替代性。

    2、构建空间治理体系是生态环境精细化管理的要求
    《规划》明确坚持分类防治的原则,实施空间差异化管理,有利于提升精细化生态环境管理水平,通过空间分析,从而形成具有不同生态特征和防治要求的生态环境分区,在此基础上,分区分类管控,分级分项施策,可以提高生态环境精细化管理水平,提升生态治理的效率。

    3、构建空间治理体系是建设美丽中国和美好家园的要求
    《规划》明确坚持统筹生产、生活、生态空间管理,有利于合理空间布局,建设美好家园,进而为人民群众生产生活提供优质生态产品。这也是对党的十八大提出的“调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的目标要求的制度回应,进而为建设美丽中国提供体系性路径。

    空间治理体系的构成


    空间治理体系的构成包括空间规划、用途管制、差异化支持政策、空间监管和差异化绩效考核等。空间规划是基础,用途管制和差异化支持是核心,空间监管是保障,差异化绩效考核则是必要的奖惩保证机制。

    1、空间规划是基础
    生态环境具有明显的空间差异性,因此,为了更有针对性地提出利用和保护策略,更高效开展资源环境管理,有必要充分开展空间生态环境特征调查,充分认识生态系统结构、过程、功能的相互联系和相互作用,遵循客观生态环境规律,划定生态环境空间分区,提供科学的生态空间规划。

    2、用途管制和差异化支持政策是核心
    基于生态环境的空间差异性,有必要针对性开展差异化的用途管制和生态产业、生态资金与生态补偿等支持政策。如对划定的生态保护红线区域,有必要实施分级分区的差异化用途管制和支持政策,在维护生态安全的同时维护生态服务功能。

    3、空间监管是保障
    有了用途管制政策后还有必要构建空间监管体系,通过监管体系的构建,能够摸清不同空间的利用方式,了解这些利用方式与用途管制要求的一致性或差异性,从而能够掌握被保护区域的保护状况,尤其是建设损害和功能退化情况,及时予以制止或控制,避免由此带来的生态环境风险。

    4、差异化绩效考核是必要的奖惩机制
    良好的空间治理的实现还需要必要的奖惩机制来保证。这就需要针对不同生态区域构建差异化的绩效考核。如对国家重点生态功能区,作为主体功能区划中禁止开发区的主体,有必要加大对其生态环境保护的绩效考核,淡化其社会经济发展的考核,避免在一般社会经济发展考核压力下对其脆弱生态的破坏。

    生态环境空间治理重点任务


    1、全面落实主体功能区规划
    《规划》要求强化主体功能区在国土空间开发保护中的基础作用,推动形成主体功能区布局。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力形成不同主体功能,进而统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。依据不同区域主体功能定位,对禁止开发区域、限制开发区域、重点开发区域和优化开发区域分别制定差异化的生态环境目标、治理保护措施及考核评价要求。《规划》明确了在具有高度保护价值和必要性的禁止开发区域,要实施强制性生态环境保护,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动的同时,引导人口逐步有序转移,从根本上降低人类生产生活对区域构成的生态压力。

    2、划定并严守生态保护红线
    生态保护红线是国家依法在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线通过划定生态服务保障线,支撑经济社会发展的生态供给保障;通过划定生态安全屏障线,构筑人居环境的基本生态安全保障;通过划定生物多样性维持线,维护关键物种、生态系统与种质资源的可持续性保障。划定生态保护红线区域,构建结构完整、功能稳定的生态安全格局,从而维护国家生态安全。《规划》对“十三五”期间划定并严守生态保护红线给出明确时间节点,要求2017年底前,京津冀区域、长江经济带沿线各省(市)划定生态保护红线;2018年底前,其他省(区、市)划定生态保护红线;并在2020年底前,全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标,基本建立生态保护红线制度。

    3、推动“多规合一”
    《规划》提出,积极推动建立国家空间规划体系,统筹各类空间规划,推进“多规合一”。以主体功能区规划为基础,规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求,强化“多规合一”的生态环境支持。以“多规合一”为基础,《规划》进而提出,以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系,从而在生态文明建设背景下,对现行市县规划体系做出新的约束性制度安排。

    4、推动区域绿色协调发展
    一是在全国范围层面,促进四大区域绿色协调发展。考虑东、中、西部和东北地区不同生态功能要求,《规划》提出在东部扩大生态空间,改善生态环境质量;中部建设一批流域及交通生态走廊,加强水环境保护和治理;西部提升生态安全屏障功能,建设生态产品供给区;东北加强森林生态系统保护和北方防沙带建设,强化东北平原湿地和农用地土壤环境保护。同时,要求在东部地区提高环境资源利用效率,加快推动产业升级;中部地区以资源环境承载能力为基础,有序承接产业转移,推进鄱阳湖、洞庭湖生态经济区和汉江、淮河生态经济带建设;西部合理开发石油、煤炭、天然气等战略性资源和生态旅游、农畜产品等特色资源;东北地区推动老工业基地振兴,促进四大区域的绿色协调发展。
    二是在重点区域,分别推进京津冀地区协同保护和长江经济带共抓大保护。《规划》要求,到2020年,京津冀地区通过优化经济发展和生态环境功能布局;联合开展大气、河湖等污染治理和区域生态屏障建设;构建区域一体化的生态环境监测与信息网络和应急预警体系、跨区域联合监察执法机制;建立区域水资源统一调配制度和跨区域生态补偿机制与排污权交易市场,实现生态环境保护协作机制的有效运行和生态环境质量的明显改善。统筹长江水资源、水环境、水生态,推动上中下游协同发展、互动合作,加强跨部门、跨区域监管与应急协调联动;构建以长江干支流为经络,以山水林田湖为有机整体,江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局;强化跨界水质断面考核,推动协同治理,推进长江经济带生态文明建设。
    三是在国际层面,推进“一带一路”绿色化建设。《规划》提出,建立健全绿色投资与绿色贸易管理制度体系,落实对外投资合作环境保护指南;开展环保产业技术合作园区及示范基地建设;编制实施国内“一带一路”沿线区域生态环保规划,开展重点战略和关键项目环境评估,提高生态环境风险防范与应对能力,实现在国际战略中的绿色协调发展,赢得绿色外交的主动权。

    5、优化产业空间布局
    《规划》要求强化源头防控,推进供给侧结构性改革,优化产业的生态空间布局。比如,在农业空间布局方面,《规划》提出,实施环水有机农业行动计划,通过有机农业的合理空间布局,实现农业生产与流域环境保护的协调。畜禽规模养殖场(小区)已经成为当前我国相当部分河湖污染的主要来源,因此,《规划》要求加强分区分类管理,划定禁止建设畜禽规模养殖场(小区)区域,并明确要求各地在2017年底前依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。

    6、分区推进生态环境整治与修复
    确定区域性、流域性总量控制地区,坚持质量核心,分区域、分流域、分阶段明确生态环境质量改善目标任务。大气环境治理方面,全面深化京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域大气污染联防联控,建立常态化区域协作机制,区域内统一规划、统一标准、统一监测、统一防治。《规划》提出,重点区域严格控制煤炭消费总量,京津冀及山东、长三角、珠三角等区域,以及空气质量排名较差的前10位城市中受燃煤影响较大的城市要实现煤炭消费负增长。水环境治理方面,《规划》提出,依据主体功能区规划和行政区划,划定陆域控制单元,建立流域、水生态控制区、水环境控制单元三级分区体系。实施以控制单元为空间基础、以断面水质为管理目标、以排污许可制为核心的流域水环境质量目标管理。优化控制单元水质断面监测网络,建立控制单元产排污与断面水质响应反馈机制,明确划分控制单元水环境质量责任,从严控制污染物排放量。在土壤污染治理方面,《规划》提出,按污染程度将农用地划为未污染和轻微污染的优先保护类,轻度和中度污染的安全利用类,重度污染的严格管控类三类,实施农用地土壤环境分类管理。安全利用类耕地集中地区结合当地主要作物品种和种植习惯,制定实施受污染耕地安全利用方案。对严格管控类耕地加强用途管理,依法划定特定农产品禁止生产区域,严禁种植食用农产品,并提出到2020年,重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩的目标。

    生态环境空间治理保障安排


    1、生态环境空间治理的技术保障
    无论是《规划》的实施,还是中央和环保部近期密集推出的一系列生态环境空间治理制度的落实都需要在技术上形成配套的支撑体系。
    首先,制定落实生态保护红线及一定空间相应环境准入负面清单的技术规范。生态保护红线区域并不是完全不能进行利用的无人区,但是,为保护空间的基本生态功能,应根据不同生态保护红线区域的主导生态功能、等级及保护需求差异,确定与之相适应的生态空间用途管制要求,在保障自然资源和生态空间合理用途的同时有效保护生态空间。这就需要建立健全覆盖全面的生态空间负面清单管理制度。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求,明确禁止建设和限制建设的空间区域及行业,对开发建设活动设置准入“门槛”,完善差别化的产业环境准入机制。
    其次,建立生态保护红线监管技术规范。建设和完善“天—空—地”一体化的监测网络,建立一批相对固定的生态保护红线监管地面核查点。综合运用遥感技术、地理信息系统以及各类型生态监测网络的定位监测,全面掌握生态保护红线的生态系统构成、分布和功能的现状与动态变化。对生态保护红线进行全天候监控,为生态保护红线提供技术管控保障。建设全国生态保护红线监管平台,构建生态保护红线监测大数据平台,建设国家和地方生态红线多层级信息系统,开展大数据关联分析,为生态保护红线管控的决策、考核等提供数据支持。
    再次,研发生态保护红线评估管理技术。在全面掌握生态保护红线的生态系统构成、分布和功能的现状与动态变化的基础上,构建生态保护红线生态评估指标体系和技术方法,对生态系统服务功能进行定期评估。同时,从面积、结构、功能等方面,构建生态保护红线区域预警标准体系和技术方法,以利于及时预警生态保护红线的生态风险,确保国土生态安全。
    此外,研究区域生态环境保护空间规划技术。《规划》明确自2018年起,启动省域、区域、城市群生态环境保护空间规划研究。要将生态环境保护规划技术更好地与空间规划技术结合,进一步探索区域、流域、风域环境容量和生态承载力分析方法,在掌握区域、流域、风域生态环境影响、演替规律的基础上,构建区域生态环境保护空间规划技术及其规范。还要研究生物多样性生态廊道、流域生态廊道和风域生态廊道构建等关键技术,为生态环境保护空间规划提供技术支撑。

    2、生态环境空间治理的制度保障
    首先,制定生态保护红线管控措施。生态保护红线的管控措施包括行政、法律管控和社会管控。
    行政许可管控主要包括生态空间用途管制制度、负面清单管理制度和规划及项目环评许可制度。考虑不同生态保护红线区域的主导生态功能、等级及保护需求差异,制定与之相适应的不同生态环境保护标准和管控措施,以实现差别化管理和控制。通过规划及项目环评,评价开发规划及项目与生态保护红线区域的位置关系,分析规划及项目对红线区域的生态环境影响机制,预测影响程度,进而作出科学判断,从生态保护红线角度明确规划及项目的环境可行性,从而起到预防性保护作用。
    生态保护红线作为国家依法划定的特殊生态保护空间,其特殊性依赖于法律背后的国家强制力,这为生态保护红线提供了强制手段的保障。一是确定生态保护红线调整、取消的法定程序,以法律强制力保障红线的稳定性,保证红线的严肃性,避免对生态保护红线随意调整甚至取消。二是确定对破坏生态保护红线行为的强制制止及责令恢复等其他必要的控制手段,以法律强制力保障对破坏红线行为的强制控制。
    公众是生态环境保护的权利和责任主体,应建立机制,引导公众参与生态保护红线管控。一是在生态红线保护的行政许可工作中设置公众参与机制,特别是在生态红线区域开发利用活动的环境影响评价环节中积极推动公众参与。二是鼓励、引导地方民众参与到生态保护红线区的日常监督中,建立生态保护红线保护状况信息公开制度,定期发布生态保护红线保护状况信息。三是鼓励地方民众或环保NGO在生态保护红线区域发生损害行为后依法提起公益诉讼。
    其次,建立健全生态保护补偿机制。生态补偿是以保障区域生态安全和经济社会可持续发展为原则,以资金调配手段为主的协调机制,是协调保护与开发矛盾的主要手段。制定和完善监测评估指标体系,研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。完善森林、草原、海洋、渔业等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法,逐步扩大资源税征收范围,推动相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。逐步完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。在大气污染治理中推进区域和风域上下风向的生态补偿机制;在水污染治理中推进流域上下游生态补偿机制;在土壤污染治理中建立农业生态治理补贴制度,对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助,研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策;在生态保护中推进保护区与保障收益区之间的生态补偿机制。
    再次,建立监控体系与评价考核制度。构建全天候的自动监控与人工监察执法结合的生态保护红线监察执法管控体系,对生态保护红线区域内的各项活动加以执法监管。通过生态监控网络的定位监控和日常巡查监察,同时借助“天地一体化”的生态保护红线监测系统,构成全方位、全天候的监管平台,监控生态保护红线区域内发生的各项活动。对监控发现的问题进行科学判断,及时进行现场核查;对监察中发现的问题进行规范执法、及时通报地方政府和行业主管部门。在此基础上,建立评价考核制度,逐级对各辖区生态保护红线保护成效进行评价考核。
    此外,还要建立促进“多规合一”工作机制。《规划》提出,要研究制定生态环境保护促进“多规合一”的指导意见。建设“多规合一”地理信息平台,实现城乡规划、重大项目、土地海洋资源、交通运输等空间要素与生态环境保护空间的有效叠加和信息资源的联动共享,为重大规划建设项目的生态环境保护要求提供准确有效的数据支持。依托“多规合一”业务协同平台,建立包括发改、环保、规划、国土等多部门的协调机制,统筹空间需求、约束要素,将严格的生态环境空间管控要求落实在规划、项目审批过程中。